財政部副部長鄒加怡昨日在財政部政府和社會資本合作（PPP）中心主辦的“2019第五屆中國PPP發展（融資）論壇”上表示，要以制度、標準和政策體系建設引領PPP高質量發展，加快推動PPP條例出臺，統一頂層設計；探索PPP與專項債的結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應。創新多元化融資模式。
此外，財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示，PPP與專項債兩者結合有利于降低PPP項目的融資成本，未來也將降低財政壓力。另外，專項債主要解決政府投資資金不足，PPP則著重支出側管理，兩者統籌協調有利于財政管理更加高效。
那么，專項債與PPP如何結合使用呢？
組合一：拆分項目，按需使用
眾所周知，PPP模式最適宜的是有一定現金流、但需要政府缺口補助、有一定公益性質的準經營性項目，由于政府投融資體制的尚未厘清，PPP模式承擔了一部分無現金流、純公益性項目的融資功能。此后，財政部進行了多輪監管、整改，要求新入庫項目必須有現金流，為了應對監管，部分PPP項目進一步異化，將土地類收益與PPP項目相結合，或者將無現金流與有現金流的項目打包，造成了許多問題。
地方專項債的出現，有助于分清PPP與專項債的邊界，即再次劃分PPP項目的范圍，與土地收益掛鉤的項目轉為專項債項目，而依靠項目現金流、僅需要財政進行缺口性補助的項目，則采用PPP模式。
如某產業園區項目，過去是采用PPP模式整體實施，項目投融資、財政支出壓力都很大，并且與土地收益掛鉤，每年以產業服務費等名目支付至項目公司。而在如今，則可以拆分項目，將園區基礎設施等與土地掛鉤的項目采用專項債模式，降低融資成本，并且這部分項目完全不需要PPP模式如此之長的期限；至于園區的供水、污水、停車、園區運營等子項目則采用PPP模式，通過市場化降低項目的運營成本，對于政府來說也僅需要承擔缺口性的補助，是對財政整體壓力最小的方案；對于政府深化改革來說，是降低項目運維與融資的關聯，進一步推進基礎設施與公共服務運維的市場化。
組合二：專項債作為PPP項目中的政府投資
九月國常會后，專項債禁止了土地類的債券，原本的半壁江山被砍，許多地方政府一片茫然，不讓報土地類債券，哪里有那么多資金自平衡的項目呢？
但PPP項目還真可以，雖然收益不咋地，商業銀行看不上，但是實現資金自平衡是完全沒有問題的。如今許多地方政府找不出能申報專項債的項目，而PPP項目又苦于融資難無法落地，如果將PPP項目申報專項債，問題便迎刃而解。
如某地方水環境治理項目，項目總投資10億，政府持股10%、社會資本持股90%；地方政府將此項目申報專項債3億元，作為項目的債務性資金，逐年通過項目收益來償還專項債本息，既降低了PPP項目的融資成本，又提高了社會資本的參與意愿。
組合三：專項債作為PPP項目資本金
之前宣布，專項債可以作為項目資本金，那么專項債是否可以作為PPP項目的資本金呢？答案是可以的，并沒有與現行的法律法規相沖突，因為“不得以債務性資金充當資本金”顯然是用來約束社會資本，降低公益性PPP項目的風險的，至于政府投資則不在此之列。
因此，只要不超過財政部規定的比例，專項債資金完全可以作為政府投資部分，作為PPP項目的資本金；當然，只限于重大項目。某種程度上來說，專項債作為項目資本金只是一種資本金比例定向降低的措施手段，而非真正的取消資本金制度。
就目前的情況而言，專項債與PPP都是國家調控地方項目的一種措施手段，只要管好總量、設置好科學的條款，組合使用是可以起到1+1大于2的效果，至于地方如何用好這些措施手段，就要好好動一動腦筋了。
財政部黨組成員、副部長鄒加怡在第五屆中國PPP發展（融資）論壇上的致辭
來源：財政部PPPP中心 道PPP
規范協同創新，推動PPP事業高質量發展
財政部黨組成員、副部長鄒加怡致辭
尊敬的樊友山副主席、黃強副省長，各位嘉賓，女士們、先生們：
早上好！很高興與大家一起出席第五屆中國PPP發展（融資）論壇，深入探討貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深化供給側結構性改革，促進PPP高質量發展。我代表財政部，對全國工商聯、河南省委省政府給予論壇的支持表示衷心的感謝！借此機會，我與大家交流三個方面的看法：
一、深化公共服務市場化社會化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化
PPP是落實黨的十八屆三中全會全面深化改革、推進國家治理現代化的一項具體舉措，通過放寬市場準入、鼓勵競爭、全生命周期管理、風險分擔、按效付費等，創新公共服務供給模式，激發市場活力和社會創造力，推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革，豐富多樣化高質量公共服務供給方式，滿足人們對美好生活的需求。
五年多來，財政部會同各相關部門，按照黨中央國務院的決策部署，立足我國基本國情和發展階段，學習借鑒國際經驗，通過系統制度設計、全面能力建設、示范項目推廣和務實國際合作等，實現了改革的階段性目標，初步建立了統一、規范、透明、高效的PPP市場。
根據全國PPP綜合信息平臺統計，截至2019年9月底，累計有PPP項目9,249個、投資額14.1萬億元，涵蓋19個領域，其中開工建設項目3,559個、投資額5.3萬億元，充分發揮了PPP穩增長、補短板、惠民生的作用，增強了人民的獲得感和幸福感。同時，PPP也發揮了促改革的作用，為民營企業發展提供了新機遇，為經濟發展提供了新動能。
中國PPP改革實踐得到了國際社會的廣泛認可和高度評價，《世界銀行2018年度PPP采購報告》認定中國的PPP制度和實踐處于世界中上水平。
在國際層面，我們積極參與國際治理，加強APEC、G20、金磚國家等多邊合作治理機制下的PPP最佳實踐交流，支持聯合國《PPP立法指南》修訂，建立亞太經社會、非洲經委會PPP合作網絡，促進區域內政策交流、知識分享和項目對接。深化與世行、亞行、亞投行、新開發銀行等國際金融機構合作，促進融資多元化。與俄羅斯、英國、加拿大、韓國、美國及“一帶一路”沿線國家等保持交流互鑒，支持“一帶一路”建設。
二、講規矩守底線控風險，堅持PPP事業可持續發展
在PPP改革過程當中，也出現了一些值得注意的傾向。比如，變相增加地方政府債務、把不具備條件的項目包裝成PPP等。為了打好防范化解重大風險攻堅戰，財政部堅決貫徹落實黨中央國務院決策部署，堅持問題導向，多措并舉，強化監管，嚴控風險，促進PPP事業可持續發展。
（一）堅守改革初心，增強底線思維
財政部出臺了一系列政策，指出亂象、劃出紅線、從嚴監管。一是明確正負面清單，嚴防政府隱性債務；二是嚴格新項目入庫標準，規范監管措施；三是細化資本金管理，規范市場主體投融資行為；四是強調運營產出導向，建立全生命周期績效管理機制。
（二）強化監管舉措，防范財政風險
一是開展專項整頓清理工作。2018年初至今年9月底，共對3,586個項目實施退庫處理，分類處置173個示范項目，清退48個咨詢機構和19名入庫專家。二是加強財政支出責任管理。建立中央、省、市、縣一體化財政支出責任動態監測和預警系統，實現實時聯防聯控管理。三是把PPP財政風險控制在合理區間。目前，全國2,602個已經實施PPP項目的地區中，99.3%的地區各年度財承比例均保持在10%以下；僅19個地區超出財承管理紅線。
（三）保障項目質量，提高發展效率
一是加強項目入庫培訓，提高管理庫項目質量。二是深化全生命周期管理，提高項目投資建設運營一體化效率。三是全面清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法，保障各類市場主體平等參與。四是優化提升全國PPP綜合信息平臺，加強透明度建設。五是推進資產交易創新，提高資產流動性。
（四）壓實各方責任，合作共贏發展
PPP涉及政府、市場和公眾等不同參與方，各方面責、權、利的平衡非常重要。一是完善風險分擔機制，科學劃分政府與市場權責。二是加強與預算管理的銜接，將合同約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃。三是提高社會資本長期投資和社會責任意識，防止公共服務的異化暴利傾向。四是提高金融機構風險分擔意識，加大支持實體經濟力度。五是加強行業自律，嚴格對咨詢機構和專家的監督問責。
三、以高質量發展為導向，進一步深化PPP改革
在PPP發展新階段，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財政導向，加大高質量公共服務的供給。
（一）以制度、標準和政策體系建設，引領PPP高質量發展
有高標準才有高質量。要加快推動PPP條例出臺，統一頂層設計，發揮改革系統協同效應。加強部門間的溝通和協調，細化隱性債務認定標準，支持規范PPP項目發展，穩定市場預期。按照“放管服”改革要求，完善政策體系，簡化操作流程，加強統籌能力，實現精準發力。盡快更新PPP操作指南、財政承受能力論證指引、物有所值評價指引，出臺項目績效管理指引、風險管理指引和污水垃圾領域的標準化合同。加強稅收、土地、會計、資產管理等配套政策研究。加強項目儲備工作，做好與國家重大發展規劃、各類專項規劃的銜接，做到儲備一批、開發一批、落地一批。
（二）加強項目全生命周期管理，提高PPP風險防控能力
加大全國PPP綜合信息平臺信息公開力度，優化政府監管、信息披露和服務市場功能，推進“互聯網+監管”。嚴把前期論證、項目采購、合同管理、績效付費等關口，確保項目全生命周期管理落實到位。嚴格項目公司管理，防控企業財務風險，提升項目運營維護管理水平。協同財政金融風險管理，消除系統性風險隱患。推出一批正反面典型案例，強化規范引導和以案促改。
（三）優化營商環境，為PPP高質量發展創造條件
加大履約信息公開和失信聯合懲戒力度，將PPP項目履約情況納入營商環境建設范疇，建設誠信守約的信用環境。目前大量PPP項目已經進入付費期，政府要帶頭踐諾履約，凡是合法合規、達到績效標準的，政府必須按約定付費。加強采購管理，加大對違規設置歧視條款的監督問責，鼓勵民營企業、外資參與。加強調查研究，堅持問題導向，對PPP的痛點、難點問題進行深入研判，提高政策支持精準度。加大對政府、市場主體、咨詢機構等培訓力度，深化改革意識，提高擔當能力。
（四）創新融資模式，用好政府市場兩個資源
鼓勵體制機制模式創新，統籌用好政府與市場、存量與增量、預算與資產等資源，提高整體經濟效率。探索PPP與專項債的結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應。創新多元化融資模式，加大中國PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與。推廣“項目融資”模式，加大資產證券化推行力度，緩解融資難、融資貴等問題。
（五）深化務實國際合作，助力“一帶一路”建設
積極參與全球治理，加強交流互鑒，分享創新實踐。加強與聯合國相關機構的合作，推動實現可持續發展目標。加強雙邊合作，促進基礎設施市場相互開放，便利國際投資貿易。創新多邊開發銀行、政府發展銀行、商業金融機構聯合融資模式，加快“一帶一路”項目落地。
女士們、先生們，同志們，
促進PPP改革高質量發展是貫徹黨中央新發展理念的重要方面，是發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用相結合的具體實踐，讓我們共同努力，把這項工作做好。
最后，預祝本屆論壇圓滿成功！祝大家身體健康、工作順利！謝謝！
